Le Monde sous la plume de Sylvestre HUET résume les enjeux de la fusion ASN/IRSN

Faut-il fusionner l’IRSN – Institut de radioprotection et sûreté nucléaire – et l‘ASN – Autorité de Sûreté Nucléaire ?  Ce sujet arrive aujourd’hui à l’Assemblée nationale avec la proposition de loi visant à accélérer les procédures administratives liées à la construction de centrales nucléaires. Et il prendra la forme baroque et cavalière, vue l’importance du sujet, d’un amendement gouvernemental.Flou et silences coupablesLe gouvernement a réussi à soulever une forte émotion en proclamant sans aucune préparation sa décision, prise lors d’un Conseil de politique nucléaire autour du Président Emmanuel Macron le 3 février. En outre, le périmètre de la réforme et ses détails clés ont été annoncés avec un flou et des silences coupables, immédiatement soupçonnés de cacher la plus mauvaise des intentions : diminuer les exigences de la sûreté nucléaire pour favoriser la construction la plus rapide possible des EPR programmés. Dans ces conditions, le mouvement de protestation des personnels de l’IRSN – syndicats, cadres – et les alertes lancés par le conseil d’administration, le comité éthique et le conseil scientifique de l’Institut – était inévitables et témoignent de leur attachement à un système jusqu’alors considéré comme de très bon niveau. Même des opposants historiques à cette source d’énergie le reconnaissaient. Prendre le risque de déstabiliser un système qui a réussi à former ses méthodes et ses experts – « une construction au fil du temps », souligne Thierry Charles, ancien n°2 de l’IRSN – au moment même où l’on veut relancer la construction de réacteurs nucléaires, simultanément à la survenue de problèmes techniques (la corrosion sous tension) dans certains réacteurs existants serait une faute inexcusable.Pourtant, la configuration actuelle du système d’expertise, de surveillance et de contrôle du risque nucléaire et radioactif résulte de l’histoire et non d’un schéma théorique parfait applicable en tous lieux et tous temps. Une histoire qui a vu ce système s’extraire lentement et par à-coup du CEA et du ministère chargé de l’industrie. Avec comme points clés, la création de l’IRSN en 2002, avec une fusion de l’ancienne IPSN du CEA et de l’OPRI (radioprotection), et celle de l’ASN comme Autorité administrative indépendante en 2006. Le schéma actuel s’est avéré bon dans les conditions françaises, mais il n’est pas le seul possible. D’autres pays ont d’autres schémas quant à la localisation de l’expertise par rapport à la décision (de l’Autorité de Sûreté) et à la localisation de l’activité de recherche sur la sûreté nucléaire et la radioprotection, voire quant aux relations institutionnelles entre l’Autorité de Sûreté et le pouvoir politique puisqu’elle peut être logée dans les services gouvernementaux.

Les deux arguments avancés par le gouvernement pour justifier sa réforme sont « conforter l’indépendance » et « fluidifier les relations entre expertise et décision« .Le premier argument est, si l’on se limite aux principes juridiques, incontestable.► Le statut de l’IRSN ? Un EPIC, Etablissement public à caractère industriel et commercial, sous tutelles ministérielles (cinq actuellement dont celui des Armées) avec lesquelles il passe un contrat d’objectifs et de performance. Ses salariés y travaillent sous la direction d’une hiérarchie dont le sommet, le Directeur Général, est nommé sur décret du Président de la République, après avis conforme des commissions compétentes de l’Assemblée Nationale et du Sénat. Ce poste est à la disposition du pouvoir politique. Les statuts de l’IRSN lui confèrent donc une indépendance de jure vis à vis du pouvoir politique et des industriels contrôlés très nettement inférieure à celle dont disposent l’ASN, ses personnels au statut de fonctionnaires et son Collège de direction.► Instituée par la loi Transparence et sûreté nucléaire de 2006, l’ASN est en effet une Autorité administrative indépendante dotée de pouvoirs étendus : une installation nucléaire ne peut pas fonctionner sans son autorisation. Elle a le pouvoir d’en ordonner l’arrêt pour raisons de sûreté sans délai ni intervention possible du pouvoir politique. Ses personnels sont fonctionnaires et bénéficient donc des protections afférentes. Surtout, le sommet de leur hiérarchie, en termes de décisions prises et d’orientation stratégiques, est constitué par Le Collège de direction de l’ASN.  Ce dernier est nommé pour trois personnes, dont le Président, par le Président de la République, les Présidents de l’Assemblée Nationale et du Sénat nommant chacun une personne.

Une fois nommés, les membres du Collège sont irrévocables par le pouvoir politique, à la différence du Directeur général de l’IRSN.  Donc, mettre les personnels de l’IRSN et leurs activités sous la régime de l’ASN serait, de ce point de vue juridique, un progrès incontestable en matière d’indépendance vis à vis du pouvoir politique comme vis à vis des industriels.De jure…Pourquoi cet argument juridiquement incontestable est-il non seulement balayé d’un revers de main par les personnels de l’IRSN mais également par des responsables politiques, notamment ceux opposés à l’électro-nucléaire ? La réponse est réjouissante : c’est parce que, depuis sa création en 2002, les directions et personnels de l’IRSN ont démontré leur capacité à travailler sans se plier à une quelconque injonction du pouvoir politique.Ses deux directeurs généraux, Jacques Repussard (2003-2016) et Jean-Christophe Niel (depuis 2016) ont dirigé l’IRSN avec une large indépendance de facto vis à vis des pouvoirs politiques successifs qui a pu faire oublier leur dépendance de jure. Cela ne veut pas dire qu’aucune instruction n’est venue des ministères, qu’aucun dialogue n’a eu lieu entre l’IRSN et ses tutelles, mais il est très difficile d’en apercevoir un effet négatif sur les gros dossiers traités par l’Institut. L’aller-retour de Jean-Christophe Niel entre l’IRSN et l’ASN montrant d’ailleurs la porosité entre les deux institutions.Quant aux personnels, ils ont pu pratiquer leurs recherches et leurs expertises dans un esprit de responsabilité et d’indépendance fondé sur des compétences reconnues. C’est pourquoi aussi, de manière fort curieuse, il a été avancé que d’être versé à l’ASN serait un risque pour l’indépendance de l’expertise. Curieux car si le volet juridique plaide en sens contraire, l’expérience des décisions prises par le Collège de l’ASN depuis 2006 et les propos publics de ses trois Présidents successifs (André-Claude Lacoste, Pierre-Franck Chevet et l’actuel Bernard Doroszczuk) ne laissent aucune chance à l’idée qu’ils auraient pu faillir à leur mission de protection des populations en cédant à des pressions politiques ou des exploitants. Henri Proglio, lorsqu’il était PDG d’EDF, avait qualifié l’ASN de « fossoyeur du nucléaire ». Dans sa brutalité inexcusable, le propos avait le mérite d’être clair : les personnels de l’IRSN n’ont rien à craindre du Collège de l’ASN en matière d’indépendance et de protection vis à vis des pressions politiques ou industrielles. C’est bien l’ASN, et non l’IRSN, qui a infligé à EDF des décisions liées à la sûreté qui ont coûté des milliards à l’entreprise. C’est bien Bernard Doroszczuk qui a rudoyé sans macher ses mots les dirigeants d’EDF lors de l’audience parlementaire consacrée aux soudures mal réalisées à l’EPR de Flamanville.… De factoCette indépendance de facto, avec une institutionnalisation forte de l’articulation nécessaire entre expertise et décisions ainsi dispatché entre les deux institutions, a beaucoup joué dans la confiance accordée au système d’expertise et de contrôle, accentuée par la pratique de relations ouvertes avec la société. C’est ainsi que l’IRSN a développé des modes de discussion avec les ONG très ouverts, mettant par exemple en service le système de surveillance de la radioactivité Teleray sur le territoire national auquel les ONG volontaires peuvent participer. L’ASN n’étant pas en reste avec l’ouverture de ses groupes permanents d’experts. L’annonce brutale du gouvernemen risque d’entamer le capital de confiance que l’IRSN s’est construit au fil du tempsUne fusion déjà envisagéeLe système est-il pour autant sans défauts ? Si c’était le cas, on n’aurait pas pu lire, sous la plume d’Yves Bréchet et de Claude Le Bris, un ancien Haut-Commissaire à l’énergie atomique et un mathématicien dans la revue Commentaire dèsdécembre 2021 : « Enfin il est nécessaire de se poser la question de la séparation entre l’ASN et son « bras armé » en matière d’expertise, l’IRSN. Cette dichotomie ASN/IRSN a abouti, d’une part, à une situation d’ordre juridique entre l’ASN et les exploitants (situation qui leur autorise toutefois des collaborations avec l’IRSN sans aucun contrôle sur leur nature) et, d’autre part, à une relation de pouvoir entre l’ASN et l’IRSN par voie de presse interposée. Les années récentes ont ainsi vu se développer une « compétition » entre ces deux institutions pour l’attention médiatique, compétition portant plus souvent sur des effets d’annonce que sur des études achevées. Une telle situation n’est, a minima, pas optimale, en termes de transparence comme en termes d’efficacité.»Dans leur examen critique du système, les deux auteurs ne font aucune allusion à un quelconque problème de « fluidité » et donc de rythme d’instruction des dossiers des industriels par le système. Ils pointent plutôt le risque d’une « sûreté de papier » par la négligence des coûts de la sûreté nucléaire. Proposent un « mode projet » pour l’ASN, avec une transparence des instructions post-décisions et non ante. Et réclament que le Parlement, par un OPECST qui se doterait d’une expertise scientifique de haut niveau, porte un regard plus informé sur l’activité de l’ASN, dont la nomination du Collège pourrait se faire sur une liste de personnes jugées capables – compétence et intégrité – d’exercer ces fonctions par plusieurs instances (Académie des technologies, Académie des sciences, Académie de médecine, OPECST, etc.) et non sur décision solitaire du Président de la République.Une ASN trop sévère ?L’idée que l’ASN serait devenue « trop sévère » avec les exploitants et notamment EDF, en raison d’une sorte de « compétition » relevant de la sociologie des organisations (montrer qu’on est encore plus fiable que le partenaire), n’est pas nouvelle non plus. Surtout, aller au-delà de cette sociologie de la compétition en imaginant une opposition, voire un contre-pouvoir de l’IRSN versus l’ASN serait un contresens total sur les relations entre expertise et décisions de sûreté. En 2017, il y a donc cinq ans déjà, je publiais une note sur ce blog titrée « L’Autorité de Sûreté Nucléaire est-elle trop sévère ?« . Réponse… non. Mais le cas étudié, le renforcement de la digue le long du canal du Rhône au droit de la centrale du Tricastin, montrait à quel point très élevé la sévérité de l’Autorité de sûreté est parvenue, voire une décision comportant un volet implicite : « punition contre mauvaise volonté et lenteurs ». Et je suis prêt à prendre le pari que, si ce cas était survenu cet hiver, l’ASN aurait sagement décidé de permettre à EDF de réaliser ces travaux sans arrêter les réacteurs.Fluidité et moyensLe deuxième argument avancé par le gouvernement pour justifier sa réforme serait un manque de « fluidité » entre l’IRSN et l’ASN, risquant de mettre le système en retard sur les dossiers à instruire, ralentissant ainsi l’action des exploitants. Or, ce risque est évoqué depuis dix ans par l’ASN pointant le manque de moyens humains et en réclamant pour elle-même et l’IRSN. Sans succès. En outre, un gros manque de « fluidité » est survenu ces dernières années… mais c’est du fait d’EDF lorsqu’il a été décidé de retarder la prise en compte complète des défauts de soudures de l’EPR, en espérant que l’ASN n’allait pas demander qu’elles soient refaites.Rêver de permettre à l’ASN/IRSN après fusion de modifier radicalement sa vitesse d’exécution sans en renforcer les effectifs est inepte. Certes, la suppression de l’étage Direction générale peut probablement faire gagner un peu de temps dans la transmission des expertises au Collège de l’ASN, mais guère. L’idée que ce Collège puisse délibérer et prendre ses décisions en se plongeant directement dans le détail des expertises et inspections de premier niveau sans qu’un niveau intermédiaire, hiérarchique, en fasse une synthèse, est une ânerie monumentale… peut-être fondée sur l’ignorance crasse de l’énorme volume de textes et de connaissances représentée par ce premier niveau.Ne pas séparer recherche et expertiseAprès avoir communiqué sans préparation, le gouvernement a déjà dû apporter des précisions sur le projet de fusion qui reconnaissent le bien-fondé des réactions immédiates des personnels et cadres de l’IRSN comme des remarques de son conseil scientifique.Il est ainsi acquis que c’est l’ensemble du personnels et des moyens de recherche de l’IRSN qui seraient apportés à l’ASN. Il n’y aurait donc pas de séparation entre recherche et expertise. Toutefois, la précipitation avec laquelle cette réforme a été engagée laisse un trou béant sur le financement de ces recherches. Elles étaient en partie financées par des apports des industriels, dont EDF. Cette situation était déjà curieuse, voire tordue, le contrôlé finançant en partie l’expert du contrôleur. Mais si cette activité de recherche passait à l’ASN, alors il serait totalement inacceptable que cela persiste. Que le contrôlé finance le contrôleur directement n’est pas possible. De même que la poursuite de relations contractuelles comme la vente de codes de calculs à EDF. Cela suppose donc que la dotation budgétaire de l’ASN/IRSN fusionnée augmente sans délai de l’équivalent des contrats de l’IRSN avec les industriels. Et qu’une solution soit trouvée pour les transferts de technologies de la recherche publique vers les exploitants d’installations nucléaires. Ces deux questions sont cruciales pour la non-séparation de l’expertise avec la recherche. Constater qu’elles n’ont pas le moindre début de réponse dans la communication gouvernementale indique le niveau d’improvisation de cette réforme et alimente les craintes légitimes des personnels d’un plan caché qui aboutirait à leur séparation.Si la publication des rapports d’expertise semble acquise, reste à déterminer leur calendrier relativement aux décisions du Collège (avant, en même temps, après ?). Là aussi, le flou règne.ImprovisationMême improvisation pour tout ce qui concerne les demandes adressées à l’IRSN par d’autres entités que l’ASN, notamment les ministères de la Santé ou du Travail sur des sujet de radioprotection, liées au médical ou aux rayonnements naturels. Le rapport entre le gouvernement et un EPIC signifie que l’IRSN avait l’obligation de répondre à ces demandes d’expertise de l’Etat. Si ces ministères doivent s’adresser à l’ASN, ils seront en face d’une Autorité administrative indépendante qui n’a pas à recevoir d’instructions du gouvernement. Elle pourrait donc tout à fait considérer que ces demandes doivent passer après d’autres impératifs, de sûreté nucléaire par exemple, faute de moyens. Et aurait le droit et le pouvoir de répondre : « on verra plus tard ». Rien, dans le projet actuel, ne permet de résoudre cette difficulté.La question du nucléaire de Défense est tout aussi floue. Les équipes de l’IRSN sont habilitées à répondre aux besoins d’expertise des armées et du ministère. Mais l’ASN n’est pas censée sortir des activités civiles. Si cela n’est pas modifié, ses futurs agents venus de l’IRSN ne pourront donc pas répondre à ces besoins. Et si l’on extrait de l’IRSN quelques spécialistes pour les mettre… où ?, afin qu’ils répondent à ces besoins, ils seront beaucoup trop peu nombreux pour disposer des connaissances et expériences nécessaires.Enfin, la question du statut du personnel qui passerait à l’ASN représente l’éléphant dans le couloir. Actuellement, ce personnel dispose de contrats de droit privé qui facilitent, par exemple, des carrières utilisant des passerelles vers d’autres mondes, notamment l’industrie. Cela permet à l’IRSN d’être attractif mais également un transfert des savoirs et expériences avec le milieu industriel et les exploitants qui constitue un facteur majeur de la sûreté nucléaire et de la qualité de la radioprotection. S’ils conservent un tel statut, l’ASN serait alors un lieu baroque, avec des fonctionnaires et des contrats de droits privés, source d’éventuels conflits de tous ordres dans les équipes. Si tout le monde devient fonctionnaire, les difficultés ne sont pas moindres. Les personnels vont-ils l’accepter sans mot dire ? Ou voter avec leur pieds, détruisant équipes, transmission des savoirs et des expériences, et donc capacité d’expertise de la future entité ? Ce statut de fonctionnaire est très peu propice à des carrières faites d’allers-retours entre l’industrie et le système public d’expertise, de surveillance et de contrôle… a t-on mesuré la conséquence d’une telle barrière entre les deux ?La sûreté nucléaire ne rime pas avec l’improvisation et l’impréparation qui sont les caractères les plus saillants de l’annonce gouvernementale.De bons railsLa méthode brutale du gouvernement ayant déjà fait trop de dégâts, il serait judicieux de remettre le sujet sur de bons rails. Lesquels ?► le sujet est trop important pour passer par un amendement à une loi uniquement destinée à faciliter les volets administratifs de la relance du nucléaire. Il faut donc une loi dédiée, avec une étude d’impact présentée par le gouvernement.  Et un temps de préparation parlementaire avec des auditions de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et techniques (OPECST) qui fera un rapport sur le projet gouvernemental, sans s’interdire a priori de le contester si son instruction fait apparaître qu’il n’est pas bon pour la sûreté nucléaire. Cela suppose le temps nécessaire pour cette démarche, la seule susceptible de faire un bon travail législatif.► Il faut acter que la difficulté à suivre le rythme des demandes des exploitants, actuels et à venir, provient d’abord du refus de répondre positivement aux demandes réitérées depuis dix ans par l’ASN de disposer d’effectifs plus nombreux. La loi doit donc donner des moyens supplémentaires en effectifs pour les années à venir.► La loi doit ré-affirmer que la sûreté nucléaire repose sur un primat des considérations scientifiques et techniques sur toute autres considérations (politiques et financières notamment). Cela suppose que le dialogue technique entre experts de l’ASN fusionnée et experts des exploitants soit distinct du temps de la décision et protégé par une confidentialité qui ne doit être levée qu’au moment ou après les décisions de l’ASN.► La définition du périmètre de la fusion ne doit mettre en cause aucune des activités de l’IRSN qui ne sont pas directement de l’expertise pour la décision, comme les recherches sur l’environnement ou l’épidémiologie et la toxicologie liées à l’effet des faibles doses de rayonnements ionisants. Et les budgets doivent compenser l’inéluctable perte des contrats avec les exploitants qui les finançaient en partie.► La loi pourrait progresser dans l’organisation de l’articulation entre l’ASN et la représentation nationale de manière à conforter son indépendance vis à vis de l’exécutif. L’état actuel de cette articulation est insuffisant, limité à l’audition annuelle de l’ASN par l’OPECST. Il ne s’agit pas de « contrôler » le contrôleur mais de donner les moyens au Parlement de savoir si l’ASN exerce son mandat de manière satisfaisante. Cela suppose de doter l’OPECST d’un conseil scientifique capable de porter un regard compétent sur l’ASN (1). Il est également possible d’envisager une amélioration du processus de nomination du Collège de l’ASN (2) avec l’élaboration d’une liste de personnes jugées compétentes et intègres pour cette fonction par diverses instances (OPECST, Académie des Sciences, Académie des technologies, Académie de médecine).Y aura-t-il à l’Assemblée Nationale et au Sénat une majorité se retrouvant sur une démarche s’inspirant de ces principes ? C’est possible si une discussion sérieuse s’engage entre députés et sénateurs motivés par la conviction qu’un haut niveau de sûreté nucléaire est indispensable et ne doit dépendre ni des choix énergétiques futurs ni des positions politiques actuelles.Sylvestre Huet(1) Il serait d’ailleurs temps que le Parlement se saisisse de ce sujet pour toutes les Agences d’expertises des risques sanitaires et technologiques créées depuis 25 ans. L’affaire du Médiator, avec la condamnation de l’Agence nationale de sécurité du médicament (ANSM, ex-Afssaps) montre que le seul lieu possible d’examen du bon ou du mauvais fonctionnement d’une telle agence est le Parlement puisque le principe même de leur création est de les externaliser du pouvoir exécutif.(2) Jusqu’à présent, le pouvoir politique s’est contenté de suivre les conseils des spécialistes de la sûreté nucléaire pour constituer le Collège et notamment nommer son Président. Le résultat fut bon, mais ce système n’est pas capable d’éliminer la nomination d’une personne incompétente ou corrompue par un Président de la République agissant en solitaire. Mettre un peu de Parlement, de collectifs scientifiques et de transparence dans le processus diminuerait ce risque.